Escrito por Gustavo A. Matos Expósito, socio de ASCOM.
En el año 2016 el Juzgado de Instrucción Número 32 de Madrid dictó resolución por la que por primera vez en nuestro país un partido político era formalmente imputado en un procedimiento penal, estrenado con ello la modificación legal introducida por la Ley Orgánica 7/2012, de 27 de diciembre, por la que se modificó la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal en materia de transparencia y lucha contra el fraude fiscal y en la Seguridad Social, e introdujo la responsabilidad penal de los partidos políticos y los sindicatos, acabando así con el privilegio que hasta ese momento determinaba la inimputabilidad criminal de las organizaciones políticas. En este sentido como establece el preámbulo de la ley “ se modifica la regulación de la responsabilidad penal de las personas jurídicas con la finalidad de incluir a partidos políticos y sindicatos dentro del régimen general de responsabilidad, suprimiendo la referencia a los mismos que hasta ahora se contenía en la excepción regulada en el apartado 5 del artículo 31 bis del Código Penal. De este modo se supera la percepción de impunidad de estos dos actores de la vida política que trasladaba la anterior regulación, y se extiende a ellos, en los supuestos previstos por la ley, la responsabilidad por las actuaciones ilícitas desarrolladas por su cuenta y en su beneficio, por sus representantes legales y administradores, o por los sometidos a la autoridad de los anteriores cuando no haya existido un control adecuado sobre los mismos“.
En este caso concreto la imputación se realizó en el marco de la investigación abierta como consecuencia de la destrucción de ordenadores y equipos informáticos propiedad del Partido Popular en su propia sede central. El Magistrado instructor de la causa entendió que este partido político podía haber cometido un delito de daños informáticos y se inhibió a favor de los juzgados de plaza de Castilla que tras una resolución de la Audiencia Provincial de Madrid procedió a la imputación.
Sirva esta introducción para establecer la premisa de que efectivamente desde el año 2012 la responsabilidad penal de las personas jurídicas introducida en nuestro ordenamiento a través del artículo 31 bis del Código Penal es extensible y aplicable a los partidos políticos. Siendo así, es obvio que se extiende a los partidos políticos y por tanto también les resulta de aplicación la eximente contemplada en el artículo 31 bis 2, apartado 2 y apartado 4 del propio Código Penal. Es decir, las eximentes cuya aplicación depende de la concurrencia de una serie de requisitos todos ellos relativos a la implantación y observancia de sistemas de cumplimiento por parte de la persona jurídica. En este caso del partido político.
Es preciso recordar que el artículo 31.bis 2, regula los supuestos que han de concurrir para que opere la eximente en los casos en que las posibles conductas delictivas susceptibles de transferir responsabilidad penal a las personas jurídicas sean cometidas por representantes legales o por aquellos que actuando individualmente o como integrantes de un órgano de la persona jurídica, están autorizados para tomar decisiones en nombre de la persona jurídica u ostentan facultades de organización y control dentro de la misma.
Añadiendo que el artículo 31.bis, en su apartado 4 establece la regulación de la eximente para los supuestos en los que la conducta susceptible de transferir responsabilidad penal a las personas jurídicas sea cometida por quienes, estando sometidos a la autoridad de las personas físicas mencionadas en el párrafo primero del artículo, han podido realizar los hechos por haberse incumplido gravemente por aquéllos los deberes de supervisión, vigilancia y control de su actividad atendidas las concretas circunstancias del caso.
Pues bien, esto en el supuesto de los partidos políticos supone cierta complejidad en la determinación de quienes en el seno de las organizaciones políticas puedan vincular con sus conductas al propio partido en cuanto a persona jurídica en los términos en que se regula esta cuestión en el apartado 1 y 2 del artículo 31 bis ), dado que su estructura interna difiere a la propia de una persona jurídica al uso, y no es idéntica en todas las formaciones con independencia del contenido mínimo establecido en la Ley Orgánica de los Partidos Políticos, cuestión a la que luego volveremos. Pero lo que resulta indudable es que para evitar la responsabilidad penal y acogerse a la eximente deberán cumplir los partidos con los mismos requisitos en cuanto a los procedimientos de cumplimiento que el resto de personas jurídicas. En esto no hay diferencia.
La particularidad más importante que presenta la nueva regulación de la responsabilidad penal de los partidos políticos respecto al resto de personas jurídicas es que mientras que en estas últimas los sistemas de cumplimiento son aun voluntarios, sin perjuicio del beneficio que supone en relación con eximente de responsabilidad penal, en el caso de los partidos políticos podemos entender que ese sistema de cumplimiento es de obligatoria implantación.
Esta obligatoriedad de la implantación de un sistema de cumplimiento podemos entender que se desprende de lo establecido por el artículo 9. Bis de la L.O. de Partidos Políticos introducida por la ley orgánica 3/2015 de 30 de marzo de control de la actividad económico financiera de partidos políticos. El precepto deja poco lugar para la duda y determina que los partidos políticos deberán adoptar en sus normas internas un sistema de prevención de conductas contrarias al ordenamiento jurídico y de supervisión, a los efectos previstos en el artículo 31 bis del Código Penal. La propia exposición de motivos de la ley 3/2015 establece que “como consecuencia de la consideración de los partidos como sujetos penalmente responsables, se introduce la obligación para éstos de adoptar un sistema de prevención y supervisión a los efectos previstos en el Código Penal.” Así como hemos dicho el nuevo artículo 9 bis de la ley de partidos políticos no deja lugar a dudas quedando redactado de la siguiente manera:
Los partidos políticos deberán adoptar en sus normas internas un sistema de prevención de conductas contrarias al ordenamiento jurídico y de supervisión, a los efectos previstos en el artículo 31 bis del Código Penal.»
Por tanto, vemos como el legislador ha evolucionado en muy poco tiempo en su enfoque y regulación sobre la responsabilidad penal de los partidos políticos, desde la inicial exceptuación de esta responsabilidad al no extender el régimen de responsabilidad propio de las personas jurídicas de la primera modificación del código penal por la que se introduce la regulación de la responsabilidad penal de las personas jurídicas en nuestro país, hasta la actual obligatoriedad, un régimen más exigente que para el resto de personas jurídicas, de implantar un sistema de cumplimiento y supervisión expresamente diseñado a los efectos de lo previsto en el artículo 31 bis y siguientes del Código Penal.
Dicho esto, y establecida la obligatoriedad de los programas de compliance para los partidos políticos, la cuestión de la responsabilidad penal y la aplicación de la eximente que permita a las organizaciones evitar la transferencia de responsabilidad en la práctica es posible que genere algunos problemas que deberán irse resolviendo. Problemas que se desprenden de las especificidades propias de la regulación de los partidos y de su naturaleza jurídica, que los diferencian sustancialmente del resto de personas jurídicas. Como apuntábamos antes el Código Penal en el modelo de trasferencia de responsabilidad vicarial que ha escogido para la regulación de la responsabilidad penal de las personas jurídicas, establece dos niveles de personas físicas cuyas conductas por su grado de responsabilidad dentro del organigrama de la persona jurídica son susceptibles de transferir esa responsabilidad penal. Siendo que a cada nivel se le configura además unos requisitos concretos de los modelos de cumplimiento susceptibles de ser idóneos o suficientes para entender que puede entrar en juego la eximente regulada en el artículo 31 bis y siguientes. Es obvio que en el caso de las personas jurídicas que han adoptado la forma legal de sociedad de capital su forma de organización y la responsabilidad concreta de las personas físicas que forman parte de los mismos a los efectos de los organigramas propios a la hora de la toma de decisiones, de representación frente a terceros etc, se encuentra detalladamente regulado en la ley de sociedades de capital y en otras leyes sectoriales. Lo que facilita distinguir que actos de que personas físicas vinculadas a los modelos societarios resultan susceptibles de transferir responsabilidad penal a la propia persona jurídica, bien por acción o bien por omisión de sus deberes de supervisión frente a miembros de la sociedad que no estén en el primer nivel de vinculación. Pero esto no ocurre con tanta facilidad en los partidos políticos dado que su organización interna, derivada de su papel de asociaciones a través de las cuales los ciudadanos ejercen distintos derechos políticos constitucionalmente reconocidos, goza de un alto grado de autonomía a la hora de su establecimiento más allá de la regulación de un contenido mínimo de estos organigramas y de los estatutos de funcionamiento que la ley de partidos políticos establece. Lo que hace que en cada caso concreto llegado el momento deberá examinarse cada organigrama concreto de cada formación, ( no hay dos partidos con organizaciones internas iguales ), quienes son sus órganos de dirección, de que manera sus decisiones son vinculantes para el partido o si esa actuación y toma de decisión es colectiva o recae en un responsable concreto, si los modelos territoriales de cada partido hacen que deba delimitarse la posible responsabilidad de la toma de decisiones y actos cometidos en los distintos niveles de responsabilidad territorial, etc. El legislador no da una solución concreta y tampoco parece haberlo hecho del todo la Fiscalía General del Estado en su circular 1/2016 en la que realiza una interpretación detallada de la nueva regulación de la responsabilidad penal de las personas jurídicas introducida por la ley orgánica 1/2015. Alguna pincelada se ha desarrollado como la que establece la propia ley orgánica 3/2015 que introdujo la obligatoriedad de los sistemas de cumplimiento en la ley de partidos al modificar la Ley orgánica 8/2007 de 4 de julio de Financiación de Partidos Políticos. En dicha modificación el legislador introdujo un nuevo artículo 14 bis en el que regula le figura del responsable de control económico financiero de los partidos, convirtiendo no solo en obligatoria su incorporación a los organigramas de los partidos sino desarrollando las obligaciones de éste respecto de su propia actividad. En la regulación de esta figura se apuntan algunas cuestiones que puede servir y sin duda deberán tenerse en cuenta a la hora de enjuiciar las personas concretas susceptibles de transferir responsabilidad penal a los partidos con sus actuaciones y como se puede entrar a valorar los niveles de vinculación en la siempre compleja organización territorial de los partidos. Especial interés a estos efectos supone su obligación de supervisar a los responsables de la gestión económica territoriales o la posibilidad de impartir instrucciones y criterios de actuación a estos por parte del propio responsable nacional de control financiero de los partidos políticos.
De lo expuesto se desprende que de la regulación del código penal, de la ley de partidos y de la ley de financiación de los mismos se abre un nuevo campo para el compliance que va a requerir de cierta especialización dada la especial naturaleza jurídica de los partidos y de su funcionamiento interno, que posiblemente genere dudas prácticas que deberán ser resueltas en cada caso concreto y ser sometidas al correspondiente juicio probatorio en cada uno de los procedimientos que se vayan abriendo en los Tribunales.